A evolução dos investimentos públicos: 1947-2017

A evolução dos investimentos públicos: 1947-2017

01/05/2018

Os economistas Rodrigo Orair do IPEA e Diretor da Instituição Fiscal Independente e Sérgio Gobetti também do IPEA, divulgaram estimativas históricas dos investimentos públicos e gentilmente disponibilizaram essas informações para o Observatório de Política Fiscal tornando-a acessível para todos os interessados no tema.

A série de investimentos públicos é uma concatenação entre a série publicada pelas Estatísticas do Século XX do IBGE para o período 1947-1994. A partir de 1995, a série é calculada pelos autores e a metodologia está disponível em: Orair, R. (2016). “Investimento público no Brasil: trajetória e relação com o regime fiscal.” Texto para Discussão do IPEA no 2.215.

O Gráfico a seguir apresenta a estimativa dos investimentos públicos, englobando o governo federal, estados, municípios e empresas estatais federais desde 1947. Com base nessas informações, é possível apresentar a seguinte cronologia para entender a dinâmica do investimento público:

  1. Período 1947-1956: o investimento público médio é de 3,65% do PIB, há um esforço de elevação no final dos anos 1940, mas depois os investimentos começam a cair atingindo 3% do PIB neste último ano.
  2. Período 1957-1975: é o período de expansão mais prolongada do investimento público e que apresenta os maiores valores da série histórica, com grandes obras e ampliação da atividade empresarial do setor público. Inicialmente, o financiamento desses investimentos foi feito por meio de endividamento e do orçamento monetário. Nos anos 1960, no entanto, a expansão foi financiada com o aumento da carga tributária que foi ampliada em 10 p.p. do PIB entre 1963 e 1970.
  3. Período 1976-2003: ocorre forte queda do investimento público quando, no final dos anos 1990, observa-se os menores valores da série histórica até então. Parte dessa queda representa uma reversão para a média de valores muito elevados nos primeiros anos. A partir dos anos 1980, a crise da dívida forçou uma expressiva revisão dos planos de investimento do governo e a partir dos anos 1990 prevalece uma nova visão do papel do estado na economia com maior participação do setor privado.
  4. Período 2004-2014: esforço mais recente e sustentado de investimento público que em média foi de 3,53% do PIB. Foi o período de criação do PAC e retirada dos investimentos das metas fiscais.
  5. Período 2015-atual: período de ajuste fiscal com redução dos investimentos que atingem os valores mais baixos de toda a série histórica. Em 2017 o investimento de todos os entes (inclusive estatais federais) atingiu 1,8% do PIB, apenas. No atual contexto, a tendência é que os investimentos continuem em patamares muito reduzidos por bastante tempo.

Investimento público no Brasil (em % do PIB)

Essa discussão é importante por várias razões. Primeiro, via de regra os ajustes que ocorrem com queda de investimento são menos sustentáveis do que os que ocorrem com reformas estruturais. Em segundo lugar, o investimento não deve ficar baixo por muito tempo. Existem razões teóricas e práticas para isso.

Do ponto de vista teórico, o investimento é o item do gasto público com maior efeito multiplicador. Assim, do ponto de vista de gerenciamento de demanda agregada deveria ser o gasto a ser preservado o que não ocorre pelo elevado grau de rigidez do orçamento e a não aprovação de reformas. Observando essa questão a partir do crescimento de longo prazo, é o item do gasto público com maior efeito sobre a produtividade da economia.

Do ponto de visto prático, é útil utilizar um exemplo. Em 2003, o investimento público federal havia sofrido um ajuste importante, as despesas com manutenção de estradas despencaram e as estatísticas de mortes em estradas apresentaram um crescimento expressivo. Por conta disso, nos anos seguintes o governo iniciou uma série de ações para elevar o investimento público e corrigir esse equívoco. Daí nasce o PPI e, posteriormente, o PAC que ajudaram a elevar o investimento público no período. Naquele contexto era possível raciocinar em termos de poupança pública mostrando que essa regra era sustentável[1].

Por conta da elevada rigidez orçamentária, o investimento público é o item do gasto público com menor proteção orçamentária. A estratégia adotada entre 2004 e 2014 foi flexibilizar a regra fiscal para reduzir os constrangimentos de curto prazo a sua expansão. Mas existem vários gargalos microeconômicos a serem resolvidos como a seleção e a estruturação de bons projetos e dificuldades de execução das obras, problemas com órgãos de controle e ambientais.

Desde esse período os constrangimentos macroeconômicos se tornaram mais fortes e revelam contradições importantes. A regra de ouro, por exemplo, tem por objetivo proteger os investimentos. A regra de teto de gastos e de superávit primário restringem os investimentos por serem mais fáceis de contingenciar.

Nesse sentido, o trabalho de recuperar os investimentos públicos requer uma agenda bastante ampla de atuação. O primeiro item da agenda passa por reorientar as regras fiscais para definir as prioridades do país e acabar com essas contradições. O segundo item é fortalecer a governança interna na definição de projetos para que possam ter tratamento especial. O terceiro é equilibrar o relacionamento entre os gestores públicos e os órgãos de controle. Essa preocupação começa a tomar forma com a aprovação do PL 7.448/2017 que aumenta a segurança jurídica ao determinar que as decisões de controle devam estar bem embasadas. É difícil que tudo se resolva com mais uma lei se a cultura não mudar. Mas em muitas situações a mudança de cultura mais importante é estar na direção correta.

 

[1] Ver, Pires, M. e Silva, A. (2006). “Dívida pública, poupança em conta corrente do governo e superávit primário: uma análise de sustentabilidade”. Texto para discussão IPEA nº 1196.

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