Desde 2023 aumentou o ritmo de concessão de novos benefícios do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) e do Regime Geral de Previdência Social (RGPS). Entre os benefícios do INSS e RGPS podem ser citados não apenas aposentadorias e pensões por morte, como também benefícios por incapacidade temporária (auxílio-doença), salário-maternidade, BPC/LOAS e outros. Houve uma quebra no padrão observado nas últimas 3 décadas, em que o crescimento das concessões se dava em ritmo relativamente próximo ao da população idosa.

Em 2022 foram concedidos 5,2 milhões de benefícios do INSS. Esse número pulou para 7,6 milhões em 2025 (alta acumulada de 47% - vide gráfico 1). Esse comportamento corresponde a incremento médio anual de 13,6%a.a. nos anos de 2023 a 2025, que mostra descolamento da taxa de 3,8%a.a. que prevaleceu na comparação de 2022 com 1995.

Já a concessão de benefícios do RGPS saltou de 4,5 milhões, no ano de 2022, para 7 milhões em 2025 (alta de 55,4% - vide gráfico 1). Essa alta gerou crescimento médio anual no período de 2023 a 2025 de 15,8%a.a., novamente descolando da média de 3,3% a.a. na comparação de 2022 com 1995. É inequívoca a mudança de tendência a partir de 2023.

Gráfico 1 – Evolução da Concessão de Benefícios INSS e RGPS – 1989 a 2025

Fonte: elaborado a partir de dados do Ministério da Previdência Social – AEPS infologo, AEPS vários números (inclusive suplementos históricos) e BEPS (vários números)

Um aspecto peculiar desse forte incremento das concessões, é que ocorreu de forma concomitantemente a grande aumento da chamada fila do INSS, que cresceu de um patamar em torno de 1,5 milhão, em dezembro de 2023, e 3 milhões em dezembro de 2025. Essa fila corresponde a um passivo potencial previdenciário bilionário que tende a pressionar os gastos já a partir de 2026.

No passado já ocorreram taxa anuais de crescimento das concessões em patamares elevados, mas muitas vezes relacionadas com processos de reversão de represamento da fila, que havia crescido por conta de greves e/ou problemas de gestão. Desta vez, contudo, nota-se crescimento elevado das concessões por vários anos seguidos de forma concomitante a forte incremento da fila.

Um fator que pesou nessa mudança de tendência, mas não necessariamente o único, foi o chamado Atestmed, que alterou de forma significativa o modus operandi da concessão de benefícios por incapacidade temporária. De forma muito sintética, o referido programa permitiu a concessão de benefícios do chamado auxílio-doença apenas com base na análise de conformidade de atestado médico privado, eliminando a necessidade de perícia médica presencial.

Um primeiro aspecto conceitual que deveria ser debatido é que a doença, por si só, não significa necessariamente incapacidade laboral. Há necessidade de análise com mínimo de rigor para avaliar se a doença gera ou não incapacidade laboral. A concessão via apenas análise de conformidade por atestado médico parece reforçar essa lógica de que, necessariamente, doença é sinônimo de incapacidade laboral. Na prática acabou sendo uma terceirização para o setor privado, com possível geração de risco moral e de incentivos potencialmente inadequados.

Claro, contudo, que a adoção dessa medida visava objetivo necessário e importante de reduzir a chamada fila do INSS. Contudo, como mostrado, não houve eficácia desse ponto de vista. Aparentemente, em que pese uma concessão mais rápida, o programa incentivou alta de requerimentos, pois facilitou a obtenção do benefício, estimulando a demanda. Por gerar maior percentual de deferimentos, aumentou, em vez de diminuir, a despesa com benefícios por incapacidade temporária.  

A concessão de benefício por incapacidade temporária aumentou cerca de 77,7% entre 2022 e 2024, enquanto o total de contribuintes para o RGPS aumentou apenas 5,4% no mesmo período. A concessão de auxílio-doença, entre 2022 e 2025, saltou de 2 para 4,1 milhões, que corresponde a crescimento médio anual de 27%a.a. e acumulado de 104,7%. O total de contribuintes para o RGPS aumentou apenas 8,2% no mesmo período[1], denotando grande descompasso. A despesa com benefícios por incapacidade temporária cresceu de, R$ 27,6 bilhões, no ano de 2022, para R$ 43,4 bilhões no ano de 2024, ou seja, alta de 57,6% em apenas dois anos.

Outro benefício que apresentou expressivo incremento na concessão foi o BPC/LOAS: no período de 2000 a 2021 a concessão média anual foi de cerca de 320 mil benefícios, mas a média subiu para 724 mil nos anos de 2022 a 2025 (alta de 126%).

O forte incremento foi puxado pela concessão do amparo a deficiência, que saltou de uma média de 152 mil, no período de 2000 a 2021, para o patamar de 431 mil nos anos de 2022 a 2025 (alta de 184,3%).  Houve recuo em 2025, mas a concessão do BPC deficiência cresceu de 180 mil, no ano de 2021, para cerca de 507 mil no ano de 2024 (alta de 182% entre 2021 e 2024).

Esse incremento do BPC/LOAS de amparo a deficiência está relacionado a alta para faixa etária de até 19 anos, que passou de cerca de 138 mil, no ano de 2022, para 230 mil em 2024 (alta de 67%). A faixa etária de até 19 anos correspondeu a cerca de 45% da concessão total de BPC de amparo a deficiência no ano de 2024. No referido ano de 2024, 69,4 mil benefícios tiveram CID de autismo infantil, que correspondeu a 15,3% do total para amparo a deficiência

Gráfico 2 – Evolução da Concessão de Benefícios de Incapacidade Temporária (Auxílio-Doença) RGPS/ISS – 1994 a 2025

Fonte: elaborado a partir de dados do Ministério da Previdência Social – AEPS infologo, AEPS vários números (inclusive suplementos históricos) e BEPS (vários números) – inclui previdenciário e acidentário

O Tribunal de Contas da União (TCU), ao avaliar o Atestmed, constatou “insuficiência de mecanismos de detecção de fraude e controle da conformidade das concessões de benefícios por meio de análise documental, bem como falta de análise de mérito por parte da Perícia Médica Federal, o que pode levar à concessão indevida de benefícios previdenciários, gerar retrabalho e incentivar (por baixa expectativa de controle) a protocolização de requerimentos com base em atestados falsos ou graciosos”[2].

Na direção correta, o governo federal iniciou ajustes no Atestmed por meio da Lei 15.265/2025 que determinou que o exame médico-pericial para o auxílio-doença poderia ser realizado por análise documental, desde que a duração do benefício não excedesse o prazo de 30 dias. Contudo, esse prazo de duração pode ser excepcionalizado por ato do Poder Executivo federal, de forma justificada e por prazo determinado. Os benefícios com duração superior ao prazo estarão sujeitos à realização de perícia presencial. Também ficou estabelecido que a duração máxima do benefício de auxílio por incapacidade temporária por análise documental poderia ser diferenciada entre as categorias de segurados do RGPS. Existe o risco moral que contribuintes individuais que prestam serviços para pessoa física podem continuar exercendo atividade informal concomitante com o requerimento ou recebimento do benefício por incapacidade.

Contudo, na prática, mesmo depois da mudança legal, sucessão de portarias mantiveram o prazo em 60 dias. Além disso, mais recentemente, a Portaria Conjunta MPS/INSS nº 14, de 23 de março de 2026[3], ampliou o prazo máximo de duração dos benefícios por incapacidade temporária por meio de análise documental para 90 dias. Essa ampliação de prazo está prevista para durar, inicialmente, por 180 dias. Claramente essa medida vai na contra mão do ajuste que havia sido estabelecido pela Lei 15.265/2025. Aparentemente, pode ser vista como tentativa de reduzir a fila, em especial, em período próximo a eleição. Contudo, como mostrado anteriormente, o Atestmed, desde a sua criação, não parece ter sido eficaz para redução da fila. Como apontado pelo TCU, houve crescimento significativo no número de novos requerimentos de benefícios por incapacidade temporária entre 2023 e 2024, passando de 4.574.827 para 6.870.659, o que representa um aumento de 50,2%, substancialmente superior ao observado nos demais benefícios.

Também houve outras alterações no Atestmed por meio da Portaria Conjunta MPS/INSS nº 13, de 23 de março de 2026[4]. De acordo com a referida Portaria, a análise documental será realizada pela Perícia Médica Federal, mediante a emissão de parecer técnico fundamentado nos “fatos, evidências e documentos médicos apresentados pelo requerente”. A exigência de parecer técnico denota que se está superando a mera análise de conformidade que ocorria anteriormente. Em tese, isso pode atenuar problemas anteriores do Atestmed, mas é necessário monitoramento a respeito.

Ainda chama atenção a Portaria Conjunta nº 15, de 23 de março de 2026, que instituiu a análise documental nos requerimentos do benefício de auxílio-acidente apresentados ao INSS. A avaliação da referida portaria parece indicar que a análise documental funcionaria como espécie de triagem para realização da perícia médica e não como substituição. De acordo com a portaria, a análise documental prévia não substitui o exame médico-pericial presencial quanto à aferição da sequela e da efetiva redução da capacidade laborativa. Efetivamente seria muito imprudente analisar a existência de sequela, que justifica a concessão do benefício de auxílio-acidente por análise documental. Dessa forma, a Perícia Médica Federal, a partir da análise documental do requerimento de auxílio-acidente, pode: a) indicar o agendamento de avaliação médico-pericial presencial, quando constatada a presença dos requisitos legais mínimos para a concessão do auxílio-acidente; b) concluir pela ausência de elementos documentais essenciais, quando não evidenciados os requisitos básicos previstos na legislação vigente, hipótese em que o requerimento será indeferido administrativamente pelo INSS, sem necessidade de agendamento de perícia. Portanto, a análise documental, nesse caso, não concede o benefício, mas serve como triagem para perícia médica.

Deve ser evitada qualquer possibilidade de uso da análise documental para concessão de auxílio-acidente tanto por questões de mérito como pela falta de previsão legal. Em termos de mérito, o auxílio-acidente é concedido para ao segurado que apresentar sequelas que impliquem redução da capacidade para o trabalho que habitualmente exercia. Claramente, esse tipo de avaliação requer perícia médica. Também é benefício que tende ou pode ter longa duração, pois é concedido após sequela de alguém que mantém capacidade laboral, sendo cessado apenas com a aposentadoria. A título de exemplo, a duração média dos benefícios cessados nos anos de 2020 e 2021 era superior a 20 anos, sendo que a duração do estoque ativo, em janeiro de 2022, era de 16 anos[5].

Ademais, não há previsão legal para concessão de auxílio-acidente a partir de análise documental, que pode ser objeto de questionamento, inclusive, como mecanismo de triagem. A aplicação da análise documental para concessão do auxílio-doença está prevista no § 11-A do artigo 60 da Lei 8.213/1991. Não há dispositivo similar ou qualquer menção a análise documental nos artigos que tratam especificamente do auxílio-acidente. Embora nesse caso pode-se argumentar que a análise documental está servindo apenas como mecanismo de triagem, trata-se de portaria que pode suscitar debates jurídicos a respeito. O único dispositivo que eventualmente poderia ser interpretado como estando relacionado a análise documental para auxílio-acidente seria o § 6º do artigo 101, mas mesmo neste caso está se tratando de reavaliação de benefícios já concedidos e não concessão inicial[6].

De modo geral, embora o governo federal tenha atuado de forma correta em promover mudanças no Atestmed, com a redução da duração máxima prevista na Lei para 30 dias, tem causado estranheza que não apenas esse prazo vinha sendo mantido em 60 dias por uma sucessão de portarias, como também mais recentemente subiu para 90 dias. Esse referido prazo de 90 dias deve durar, no mínimo, 180 dias. Também causa estranheza que a análise documental do Atestmed tenha sido estendida, como uma forma de triagem, para a concessão do auxílio-acidente. Como colocado, qualquer extensão para essa espécie de benefício não é recomendável, seja porque não há previsão legal, como também trata-se de benefício de longa duração que exige diagnóstico de sequela que claramente demanda perícia médica.

Dado essa evolução há necessidade de monitorar e avaliar a evolução dos impactos das medidas tomadas. A lição mais importante que se deveria ser obtida com o que ocorreu nos anos de 2023 a 2025 é que, quando se trata de uma despesa que atingiu o patamar de R$ 1,027 trilhão no ano de 2025, como a do Regime Geral de Previdência Social (RGPS), o maior componente do gasto primário da União, é preciso ter muita cautela em qualquer medida, pois, inclusive, mudanças de gestão podem, facilmente, implicar aumento de gastos bilionários.

Rogério Nagamine Costanzi é Doutor em Economia pela Universidade Autonoma de Madrid (UAM) e Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental do Governo Federal. O autor teve passagens pelo Ministério da Previdência Social (assessor especial do Ministro, Subsecretário e Diretor do Departamento do RGPS e Coordenador-Geral de Estudos Previdenciários), Ministério do Trabalho e Emprego (assessor especial do Ministro e Coordenador-Geral de Emprego e Renda), Ministério do Desenvolvimento Social, IPEA (Coordenador de Previdência e Seguridade Social) e OIT.