As regras fiscais atravessaram duas grandes reformulações nas últimas duas décadas. Em um primeiro momento, a Crise Financeira de 2008 expôs a rigidez dos arcabouços então vigentes, que se mostraram incapazes de acomodar a resposta fiscal exigida pela recessão. Posteriormente, a pandemia da Covid-19 gerou um movimento de suspensão generalizada dessas restrições, condicionado à recuperação das economias. Há, neste momento, uma latente fonte de pressão que pode levar a outra onda de reformulações nos arcabouços fiscais, marcada pela necessidade de adequação das regras às mudanças climáticas.

Tais reformulações contribuíram para que as regras fiscais vigentes fossem redesenhadas para lidar com ciclos econômicos e choques de demanda, mas não foram concebidas para responder a pressões estruturais de gasto, como aquelas impostas pela transição ecológica. Em alguns exercícios recentes, o FMI (2023) tem indicado a necessidade de gastos adicionais da ordem de 2% do PIB ao ano só para políticas de mitigação climática, podendo chegar a um valor mais elevado quando somadas às heterogêneas estimativas para despesas com adaptação climática. O fato é que nenhum arcabouço fiscal contemporâneo foi desenhado para acomodar pressões dessa magnitude sem algum grau de revisão institucional.

A literatura tradicional de regras fiscais discute três questões principais acerca da eficácia desses mecanismos, sendo elas: (i) se regras fiscais melhoram o desempenho fiscal; (ii) se induzem comportamentos pró-cíclicos; e (iii) se afetam o nível de investimento público. Os resultados dos estudos de Debrun et al. (2008), Nerlich e Reuter (2013) e Bergman, Hutchison e Jansen (2016) indicam que as regras fiscais, especialmente as de resultado primário, estão associadas a melhores indicadores fiscais, e seus efeitos se ampliam quando combinadas a instituições fiscais independentes e a marcos de planejamento de médio prazo. Essa parece ser uma conclusão robusta na literatura.

No campo da ciclicidade, os trabalhos de Guergil, Mandon e Tapsoba (2017), Combes, Minea e Sow (2017) e Larch, Orseau e van der Wielen (2020) indicam que regras fiscais tendem a induzir comportamentos anticíclicos, mas de forma heterogênea conforme o tipo de regra e seu grau de flexibilidade. Reuter, Tkačevs e Vilerts (2021) argumentam que o desenho e a força institucional das restrições importam mais do que o simples cumprimento de suas metas, ressaltando a importância da credibilidade dos arcabouços na estabilização do ciclo econômico.

A discussão sobre investimento público é a mais relevante para o debate climático e merece exame cuidadoso. O argumento central, apoiado em Ardanaz et al. (2020) e Jürgens (2022), é que regras rígidas comprimem o investimento público durante episódios de consolidação fiscal, ao passo que regras flexíveis preservam essa categoria de gasto. Ardanaz et al. (2020) encontram evidência de que, em economias sujeitas a regras rígidas, uma consolidação fiscal de ao menos 2% do PIB está associada a uma redução média de 10% no investimento público, efeito que desaparece sob regras mais flexíveis. Jürgens (2022) confirma para 23 países da União Europeia que regras rígidas deprimem o investimento, especialmente em períodos recessivos.

Em um exercício econométrico sobre crises de dívida soberana, Ardanaz et al. (2020) demonstram que regras fiscais, especialmente aquelas dotadas de flexibilidade, reduzem a probabilidade de default, controlado o efeito sobre o investimento. Esse resultado é relevante ao indicar que a proteção do investimento via flexibilidade não se faz ao custo da sustentabilidade da dívida.

Há, no entanto, alguma heterogeneidade na literatura. Blesse, Dorn e Lay (2023), em uma revisão da literatura, não encontram evidência sistemática de que regras fiscais prejudicam o investimento público. Porém, argumentam que a maioria dos resultados observados indicam que regras rígidas são as que mais o comprimem, ao passo que regras flexíveis e/ou portadoras de cláusulas de investimento tendem a protegê-lo ou até mesmo a estimulá-lo. É preciso, no entanto, tomar cuidado com regras de ouro que contemplem definições amplas sobre o investimento, pois estão mais suscetíveis a práticas de contabilidade criativa e a pressões sobre os déficits. Tais pontos de atenção sugerem a necessidade de um desenho cuidadoso – mas esse é um risco de desenho e não de flexibilidade como categoria.

Essa ressalva importa diretamente para o debate sobre regras fiscais verdes. A proposta de uma regra de ouro verde – que exclua os gastos climáticos dos limites das regras fiscais – é atraente do ponto de vista da política climática: governos teriam incentivos a realizar investimentos verdes sem necessidade de cortar outros gastos. Darvas e Wolff (2023) defendem essa via para os países da União Europeia. Cotarelli (2020) propõe uma cláusula de flexibilidade específica para gastos verdes, com teto de 0,5% do PIB. Pekanov e Schratzenstaller (2020) apresentam três alternativas para o Pacto de Estabilidade e Crescimento europeu, comparando suas vantagens e limites.

O problema central dessas propostas é que elas são estruturalmente análogas às regras de ouro tradicionais, com riscos similares. Caselli, Lagerborg e Medas (2024) apresentam uma visão bastante cautelosa sobre o tema. Por meio de simulações para economias emergentes, os autores demonstram que regras que excluem gastos climáticos dos limites fiscais enfrentam um dilema: quando a transição energética é financiada predominantemente por instrumentos de gasto, tais como investimento público e subsídios, as regras verdes podem produzir dinâmicas de dívida insustentáveis. Alternativamente, se a regra for calibrada para preservar a sustentabilidade da dívida, ela exigiria um superávit primário não-verde da ordem de 2,5% do PIB, o que parece implausível. A conclusão dos autores é que um mix mais adequado de políticas climáticas, incluindo o uso ativo de precificação de carbono, deve ser buscado dentro do arcabouço geral de objetivos fiscais e de dívida, e que a prioridade deve ser aprimorar os marcos fiscais de médio prazo (MTFF’s), de modo a incorporar as questões climáticas às regras. A solução, portanto, não residiria, na visão dos autores, em implementar novas exceções às regras fiscais.

Um problema adicional é o elevado risco de greenwashing, prática que decorre da classificação de gastos não-verdes como verdes, para eximi-los dos limites das regras (Pekanov; Schratzenstaller, 2020). Esse problema é idêntico ao que motivou o abandono das regras de ouro tradicionais em vários países, onde despesas correntes eram reclassificadas como despesas de capital para escapar das restrições. Uma regra de ouro verde amplifica esse risco ao introduzir uma categoria de gasto cujos critérios de classificação são, por natureza, mais complexos e controversos. A definição do que é um investimento verde não é tecnicamente trivial e permanece sem consenso internacional consolidado.

Diante dessas limitações, a discussão sobre orçamentos verdes (green budgeting) e MTFF's ganha destaque. Esses instrumentos, apesar de não substituírem as regras fiscais, complementam sua lógica ao ampliar o horizonte de planejamento e incorporar riscos climáticos ao processo orçamentário. Os MTFF's permitem que projeções de médio prazo capturem os custos e benefícios da transição ecológica em prazos que o ciclo orçamentário anual simplesmente não alcança (Valencia; Martinez, 2025). Práticas associadas à elaboração de orçamentos verdes – que incluam técnicas de green tagging, gestão de riscos fiscais climáticos e avaliações de desempenho ex-ante e ex-post – aumentam a transparência sobre o perfil dos gastos públicos e sua compatibilidade com os objetivos climáticos (Rodrigues; Marques, 2023). A combinação desses instrumentos com regras fiscais mais bem calibradas parece ser a direção mais promissora apontada pela literatura.

A distinção entre o que é climaticamente necessário e o que é fiscalmente sustentável é, no fim, o cerne do problema. O enfrentamento objetivo desse problema passa pela obtenção de novas fontes de recursos fiscais, adoção de instrumentos de gestão fiscal que tornem o gasto mais eficiente e por uma comunicação rigorosa com o mercado mostrando que o custo econômico da inação é elevado e pode levar a um cenário de elevada instabilidade econômica. Um arcabouço que tenta seguir essa direção pode ser visto em Pereira da Silva (2025).

Referências selecionadas

ARDANAZ, M. et al. Growth-friendly fiscal rules? Safeguarding public investment from budget cuts through fiscal rule design. Journal of International Money and Finance, v. 111, 2021.

BLESSE, S.; DORN, F.; LAY, M. Do fiscal rules undermine public investments? A review of empirical evidence. IFO Working Papers, n. 393, 2023.

CASELLI, F.; LAGERBORG, A.; MEDAS, P. Green fiscal rules? Challenges and policy alternatives. IMF Working Paper WP/24/125, 2024.

DARVAS, Z.; WOLFF, G. B. A green fiscal pact for the EU: increasing climate investments while consolidating budgets. Climate Policy, v. 23, n. 4, p. 409-417, 2023.

FMI. Climate Crossroads: Fiscal Policies in a Warming World. Fiscal Monitor, October, 2023.

JÜRGENS, E. The effects of fiscal rules on public investment over the cycle. FMM Working Paper, n. 84, 2022.PEKANOV, A.; SCHRATZENSTALLER, M. The role of fiscal rules in relation with the green economy. European Parliament, PE 614.524, 2020.

PEREIRA DA SILVA, L. A. (2025). Adaptative fiscal policy for a hotter world. Policy Report, Center For Economic Transition Expertise – CETEx, LSE.

RIBEIRO, F. M. Regras fiscais sob pressão: entre a sustentabilidade fiscal e a climática. TCC, Universidade de Brasília, 2025.

RODRIGUES, L H. G.; MARQUES, P. R. O que é um orçamento verde e quais os caminhos para adotá-lo no Brasil? [S. l.]: MADE/USP, 2023. Nota de Política Econômica, n. 041.

VALENCIA, O. M.; MARTINEZ, A. Enhancing fiscal resilience: medium-term frameworks for managing emerging risks. IDB Technical Note IDB-TN-3119, 2025.