O debate fiscal brasileiro dos últimos anos tem sido quase que integralmente monopolizado pelas discussões envolvendo a União: o cumprimento (ou não) das metas de resultado primário do governo central, o funcionamento do arcabouço fiscal instituído pela LC 200/2023, a expansão do do Bolsa Família, do BPC e dos gastos previdenciários, a ampliação da faixa de isenção do IRPF, a trajetória da dívida bruta e assim por diante. Trata-se, sem dúvida, de uma agenda relevante.

ontudo, esse foco quase exclusivo no governo federal tem obscurecido um fenômeno que, a meu ver, é a principal mudança estrutural ocorrida na dinâmica do gasto primário brasileiro nos últimos anos, após a pandemia: a aceleração muito expressiva das despesas dos governos regionais (estados e municípios), ilustrada na figura abaixo. É o que meu colega do IBRE, Manoel Pires, denominou de “descentralização fiscal silenciosa”.

Antes de entrar no ponto principal, contudo, é preciso fazer uma digressão conceitual que, embora seja um pouco árida, é fundamental para a interpretação correta dos números apresentados acima.

Uma questão de conceito: o gasto do Governo Central "Orçamentário" não é o gasto primário reportado pela STN

Os leitores mais familiarizados com as estatísticas fiscais brasileiras estão acostumados com o conceito de despesa primária do Governo Central (GC) divulgado mensalmente pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN) no Resultado do Tesouro Nacional (RTN), que é também a base para a apuração das metas de resultado primário da União. Esse conceito, contudo, não é o mais adequado quando o objetivo é comparar a dinâmica do gasto federal com a dos governos regionais, tampouco quando se quer entender qual esfera de governo, de fato, executa a despesa.

Isso porque uma parcela não desprezível daquilo que a STN reporta como despesa primária da União corresponde, na verdade, a transferências do governo federal para estados e municípios – recursos que, do ponto de vista do setor público consolidado, não são gastos pela União, mas sim pelos governos regionais, que os utilizam para pagar pessoal, custeio e investimentos.

A lista é longa: o Fundo Constitucional do Distrito Federal (FCDF), que financia boa parte da segurança pública, da saúde e da educação do DF; a complementação da União ao Fundeb (que subiu de 10% para 23% do valor dos fundos estaduais entre 2020 e 2026 por força da EC 108/2020); as compensações associadas à Lei Kandir; os auxílios financeiros a estados e municípios concedidos durante a pandemia e, posteriormente, as compensações pelas perdas de ICMS decorrentes das LCs 192 e 194/2022; os repasses "fundo a fundo" do Fundo Nacional de Saúde (FNS) no âmbito do SUS; e diversas políticas financiadas pelo FNDE (alimentação escolar, transporte escolar etc.), dentre várias outras.

O sistema de Contas Nacionais, seguindo o padrão internacional (SNA 2008 e o GFSM 2014 do FMI), trata essas rubricas do modo economicamente correto: elas são registradas como transferências intergovernamentais, que saem do governo central e entram como receita dos governos regionais, sendo então gastas por estes últimos.

É por isso que o conceito de "Governo Central Orçamentário" (GCO) – aquele utilizado no Boletim de Estatísticas Fiscais do Governo Geral (EFGG) da STN e nas Contas Nacionais Trimestrais do IBGE, e que serve de base para a primeira figura apresentada acima – aponta uma despesa primária sensivelmente menor do que aquela reportada no RTN.

Para se ter uma ideia da magnitude dessa diferença, em 2025 o gasto primário do GCO correspondeu a cerca de 88% do gasto primário do Governo Central divulgado pela STN. Ou seja: algo como 12% daquilo que costumamos chamar de "gasto primário federal" – na casa de R$ 300 bilhões, ou pouco mais de 2% do PIB – é, na prática, despesa executada por estados e municípios.

Com efeito, quando se analisa a despesa primária da União no conceito do RTN e se constata que ela vem crescendo a um ritmo mais forte nos últimos anos, parte relevante dessa aceleração está sendo atribuída à União, quando na verdade reflete uma expansão das transferências para os entes subnacionais – as quais, por sua vez, refletem em boa medida decisões tomadas pelo Congresso Nacional (como a ampliação do Fundeb e das alíquotas de FPM, dentre outras), mas não apenas: como discuto adiante, o próprio arcabouço fiscal proposto pelo Executivo em 2023 contribuiu para impulsionar essa descentralização, ao restabelecer a vinculação do mínimo constitucional da saúde à receita corrente líquida (algo que, na prática, elevou o orçamento federal para Saúde em cerca de 60 bilhões a partir de 2024).

Um caso particularmente ilustrativo – e cada vez mais relevante em termos quantitativos – é o das emendas parlamentares federais, cuja execução obrigatória foi estabelecida e ampliada pelas ECs 86/2015 e 100/2019 e que hoje somam algo em torno de R$ 50 bilhões por ano. No conceito do RTN, toda emenda paga é despesa primária da União, independentemente de quem executa o gasto na ponta: para o Tesouro, o que importa é a saída de caixa do orçamento federal.

Nas Contas Nacionais, contudo, o critério é outro: o que define a esfera de governo é quem efetivamente realiza a despesa final. E a maior parte das emendas não é gasta pela União – elas chegam aos municípios (e, em menor grau, aos estados) por meio de transferências "fundo a fundo" (no caso da saúde, via FNS), de convênios e contratos de repasse e, desde a EC 105/2019, das chamadas transferências especiais (as "emendas Pix"), que ingressam diretamente no caixa do ente beneficiado sem qualquer vinculação a um objeto específico.

Todas essas modalidades são classificadas como transferências intergovernamentais, sendo o gasto correspondente (a obra, o equipamento, a contratação de pessoal) registrado no governo regional que o executa. Apenas a parcela das emendas executada diretamente por órgãos federais (universidades, institutos, órgãos do Executivo) permanece como gasto do GCO.

Isso significa que o crescimento vertiginoso das emendas ao longo da última década – que é, na prática, uma forma de descentralização fiscal comandada pelo Legislativo – aparece como aceleração do gasto federal na estatística do Tesouro, mas como aceleração do gasto regional nas Contas Nacionais, que é onde ele de fato ocorre.

Gasto primário do Governo Central Orçamentário (GCO): um desvio modesto em relação à tendência de 2015-19

A figura abaixo apresenta a evolução do gasto primário do GCO, acumulado em quatro trimestres e em termos reais (R$ trilhões a preços do 1º trimestre de 2026, utilizando o deflator do PIB), desde 2010. Os dados observados vão até o 1º trimestre deste ano; para o 2º trimestre, estimei os gastos do GCO a partir dos dados já publicados do GC pela STN; por fim, para a segunda metade deste ano, utilizei as projeções de consenso do Prisma Fiscal/SPE para o gasto primário do GC, convertendo-os em gasto do GCO.

Algumas coisas chamam a atenção. A primeira é a nítida quebra de tendência ocorrida em meados da década passada: entre 2010 e 2014 o gasto do GCO cresceu a um ritmo de +3,8% a.a. em termos reais, passando para +1,2% a.a. no período 2015-19 – reflexo da recessão de 2015-16, do ajuste que se seguiu e, a partir de 2017, do teto de gastos da EC 95/2016.

A segunda observação, e a mais importante para o argumento deste texto, é que, após a normalização pós-pandemia, o gasto do GCO se acomodou em um patamar que está cerca de R$ 100 bilhões acima daquele que seria consistente com a extrapolação da tendência 2015-19 – e as projeções para o restante de 2026 apontam para relativa estabilidade nesse diferencial. Ora, R$ 100 bilhões correspondem, grosso modo, à expansão do Bolsa Família ocorrida a partir de 2021-22 (quando o programa, então rebatizado de Auxílio Brasil, teve seu valor de benefício elevado para R$ 400 e depois para R$ 600, patamar posteriormente consolidado com o retorno do Bolsa Família em 2023, acrescido do adicional por criança).

Em outras palavras: no conceito das Contas Nacionais, praticamente toda a "mudança de nível" do gasto federal em relação à segunda metade da década passada é explicada por uma única decisão de política, tomada ainda em 2021 e ratificada pela PEC da Transição no final de 2022. Descontado o Bolsa Família, o gasto do GCO estaria hoje muito próximo da trajetória que vinha percorrendo entre 2015 e 2019.

Governos regionais: uma mudança de regime de fato

O gráfico abaixo apresenta a mesma estatística, agora para o somatório dos governos regionais (estados e municípios).

Aqui a história é bem diferente. Assim como na União, houve uma quebra de tendência em meados da década passada, mas ela foi ainda mais drástica: o gasto regional, que crescia a +3,4% a.a. entre 2010 e 2014, ficou praticamente estagnado entre 2015 e 2019 (em, termos reais), refletindo a crise fiscal aguda de vários estados (Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul, Minas Gerais e Goiás, dentre outros), a adesão ao Regime de Recuperação Fiscal e, de modo geral, a forte restrição de caixa imposta pela recessão às receitas próprias e transferidas.

Vale notar que, ao contrário da União, não houve nos governos regionais uma "corcova" relevante em 2020: o auxílio federal da LC 173/2020 e o congelamento de despesas de pessoal previsto na mesma lei fizeram com que os entes subnacionais atravessassem a pandemia com gasto relativamente estável e, na verdade, com uma melhora expressiva de seus resultados primários.

O que se vê a partir de 2022, contudo, não tem paralelo na série. Em pouco mais de três anos, o gasto primário real dos governos regionais saltou de cerca de R$ 2 trilhões para R$ 2,7 trilhões – um crescimento de aproximadamente um terço em termos reais.

Em relação à extrapolação da tendência 2015-19, o desvio no 1º trimestre de 2026 foi de aproximadamente R$ 620 bilhões, ou algo em torno de 5% do PIB. Trata-se de um desvio seis vezes maior do que aquele observado no gasto do GCO. Colocando de outra forma: da elevação do gasto primário total do Governo Geral (União + regionais) ocorrida desde o final de 2019, cerca de 70% ocorreu na esfera regional. E hoje o gasto dos governos regionais supera o gasto do GCO em cerca de meio trilhão de reais.

Antes de listar os determinantes dessa expansão, vale situar seu marco inicial. O ponto de partida aconteceu em 2020, refletindo basicamente dois eventos. Em primeiro lugar, a ampliação da complementação da União ao Fundeb, aprovada em 2020 – com um faseamento entre 2021 e 2026. A preços de hoje, essa despesa da União (que é repassada para os governos regionais), que estava em torno de R$ 20 bilhões por ano entre 2011 e 2020, deverá chegar a R$ 70 bilhões neste ano[1].

Um segundo fator, ainda em 2020, foi o suporte financeiro concedido pela União aos governos regionais durante a pandemia. Entre o auxílio financeiro direto da LC 173/2020, a suspensão do pagamento das dívidas com a União e com os bancos federais, entre outras medidas, o socorro federal em 2020 somou, grosso modo, algo em torno de 1,5% do PIB. O problema é que esse suporte foi calibrado sob uma premissa de queda nominal das receitas próprias dos entes subnacionais (sobretudo ICMS e ISS), que não se materializou. O resultado foi que os governos regionais encerraram 2020 e 2021 com superávits primários recordes e com um volume de disponibilidades de caixa sem precedentes na série histórica, como aponta a figura abaixo.

Esse “excesso” de caixa se transformou em gasto por dois canais. O primeiro é direto: a contrapartida do suporte federal foi o congelamento das despesas de pessoal e a vedação a novas contratações e reestruturações de carreira até dezembro de 2021, também previstos na LC 173/2020. Essas amarras seguraram o gasto em 2021, mas, uma vez expiradas, o caixa acumulado foi liberado de uma só vez – e 2022, convém lembrar, foi ano de eleições estaduais.

O segundo canal é indireto e menos discutido: a melhora da liquidez elevou a nota de Capacidade de Pagamento (CAPAG)[2] de boa parte dos estados e municípios, uma vez que um dos três indicadores que compõem essa classificação é justamente a razão entre as obrigações financeiras de curto prazo e as disponibilidades de caixa. Com notas melhores, vários entes que estavam alijados do crédito recuperaram o acesso a operações com garantia da União, e o volume de novas contratações de crédito pelos governos regionais cresceu de forma expressiva a partir de 2022, financiando o ciclo de investimentos que se seguiu. Trata-se de uma ilustração do caráter sabidamente pró-cíclico do CAPAG: a classificação é mais benevolente justamente quando o ente está com o caixa cheio e as receitas em alta, licenciando o endividamento no topo do ciclo – e restringindo-o quando a maré vira e o crédito seria mais necessário.

Há outros fatores. Do lado das receitas próprias, houve o boom de arrecadação de ICMS em 2021-22, impulsionado pela inflação bastante elevada e pela forte alta dos preços das commodities (o ICMS tendo uma incidência desproporcional sobre combustíveis, energia e telecomunicações).

Do lado das transferências, o crescimento da arrecadação federal de IR e IPI (que compõem a base dos fundos de participação), as sucessivas rodadas de elevação do percentual do FPM (sobre as quais falo mais adiante), a já mencionada elevação escalonada da complementação da União ao Fundeb, as compensações pelas perdas de ICMS de 2022, o forte crescimento dos royalties e participações especiais do petróleo com a maturação do pré-sal e, mais recentemente, o fluxo de emendas parlamentares direcionadas aos governos regionais, que – como discutido na seção anterior – é gasto regional no conceito das Contas Nacionais e se tornou uma fonte de recursos relevante para grande parte deles.

Há ainda um vetor que merece destaque à parte, porque mostra que a descentralização não foi obra apenas do Congresso: a mudança do indexador do mínimo constitucional da saúde promovida pelo arcabouço fiscal (LC 200/2023), de iniciativa do próprio Executivo. Sob o teto de gastos da EC 95/2016, os pisos de saúde e educação haviam sido "congelados" em termos reais, corrigidos apenas pelo IPCA.

O arcabouço restabeleceu as regras anteriores – 15% da receita corrente líquida (RCL) para a saúde e 18% da receita líquida de impostos (RLI) para a educação –, o que, em um contexto de forte crescimento da arrecadação federal, implicou uma elevação abrupta e permanente do gasto mínimo obrigatório da União nessas áreas (só na saúde, o salto entre 2022 e 2024 foi de cerca de R$ 60 bilhões).

Ocorre que a maior parte do orçamento do Ministério da Saúde – algo em torno de dois terços – não é executada pela União, e sim transferida "fundo a fundo" pelo FNS a estados e municípios para o custeio da atenção primária, da média e alta complexidade, da vigilância em saúde e da assistência farmacêutica. Do mesmo modo, uma parcela relevante do gasto federal em educação chega aos entes subnacionais via complementação ao Fundeb e programas do FNDE.

Assim, no conceito do RTN, a reindexação dos mínimos aparece como aumento do gasto federal; no conceito das Contas Nacionais, ela se materializa em grande medida como aumento do gasto dos governos regionais. Trata-se de uma decisão do governo federal que, de forma talvez não inteiramente antecipada, ampliou a descentralização fiscal e reforçou justamente a dinâmica hand to mouth dos entes subnacionais, uma vez que os recursos adicionais do SUS são, por construção, integralmente convertidos em despesa na ponta.

O ponto essencial é que uma parcela substancial dessa elevação de receitas e repasses foi convertida em gasto permanente, notadamente em despesas de pessoal, cuja rigidez para baixo dispensa comentários. É esse o sentido em que os governos regionais se comportam, em boa medida, como agentes hand to mouth: gastam aquilo que recebem, e quando recebem mais, gastam mais, sem que haja um mecanismo institucional que os leve a poupar a parcela transitória das receitas e/ou a calibrar suas despesas em função de uma trajetória sustentável de médio prazo.

Por que isso importa: coordenação macroeconômica e sustentabilidade fiscal

Essa descentralização fiscal traz pelo menos três ordens de desafios.

O primeiro é de coordenação entre as políticas fiscal e monetária. O Banco Central reage ao impulso fiscal agregado – aquele que afeta a demanda e a inflação –, e não apenas ao impulso da União. No acumulado de 2022 a 2025, o impulso do gasto primário dos governos regionais foi positivo em cerca de R$ 700 bilhões, quase 70% a mais do que os R$ 400 bilhões de impulso do Governo Central Orçamentário.

O segundo desafio é o da sustentabilidade fiscal. Apenas a União é cobrada a gerar resultados primários compatíveis com a estabilização da dívida/PIB. Os governos regionais, cujas dívidas estão em sua maior parte com o próprio Tesouro Nacional (e que foram renegociadas seguidas vezes – em 1997, em 2014, em 2016, no RRF de 2017 e, mais recentemente, no Propag de 2025), operam sob um arranjo em que a disciplina de mercado é inexistente e a disciplina institucional é limitada aos tetos de despesa de pessoal da LRF, os quais, como se sabe, são contornáveis por meio de interpretações contábeis criativas. Nesse contexto, a assimetria é evidente: os ganhos de receita das fases de bonança são apropriados de forma descentralizada e convertidos em gasto permanente, ao passo que as perdas das fases de vacas magras tendem a ser socializadas, seja via renegociações de dívida, seja via novos auxílios e compensações da União.

O terceiro desafio, ainda pouco discutido, é o efeito da descentralização sobre a própria capacidade da União de gerar resultados primários – e aqui a pressão vem dos dois lados do resultado.

Do lado da despesa, já vimos que boa parte da elevação do gasto primário no conceito do RTN reflete transferências crescentes aos entes subnacionais (Fundeb, FCDF, compensações etc.), que a União é obrigada a realizar por determinação constitucional ou legal e sobre as quais tem pouca ou nenhuma discricionariedade.

Do lado da receita, as transferências por repartição de receitas – FPE, FPM, IPI-Exportação, Cide, royalties e participações especiais, salário-educação, dentre outras –, que na média de 2017-19 equivaleram a cerca de 3,7% do PIB, se aproximaram de 4,5% do PIB nos últimos anos. Parte desse aumento é cíclica ou reflete a maior arrecadação de IR (base do FPE e do FPM) e o boom dos royalties do petróleo, mas parte relevante é estrutural e decorre de decisões legislativas: o percentual do FPM foi elevado em diversas rodadas ao longo das últimas duas décadas, sempre por meio de emendas constitucionais que criaram "parcelas adicionais" de 1 ponto percentual pagas em meses específicos – a EC 55/2007 (parcela de dezembro), a EC 84/2014 (parcela de julho, escalonada em duas etapas em 2015 e 2016) e, a mais recente, a EC 112/2021 (parcela de setembro, com gradação de 0,25 ponto percentual por ano entre 2022 e 2025). Com isso, o FPM passou de 22,5% para 25,5% da arrecadação de IR e IPI, , sem contrapartida em termos de atribuições ou de responsabilidade fiscal.

Há, ademais, um elo entre essa dinâmica e a estratégia de consolidação fiscal adotada pelo atual governo, fortemente centrada na elevação das receitas – revisão de benefícios tributários, tributação dos fundos exclusivos e das offshores, taxação das apostas, retorno do voto de qualidade no Carf, limitação das compensações de créditos, mudança no tratamento das subvenções de ICMS e, mais recentemente, a tributação das altas rendas no IRPF –, com pouco esforço estrutural pelo lado da despesa.

Ocorre que, no desenho federativo brasileiro, cerca de metade da arrecadação dos impostos federais (IR e IPI) é repartida automaticamente com estados e municípios, por meio do FPE (21,5%), do FPM (hoje 25,5%), dos fundos constitucionais de financiamento das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste (3%) e do IPI-Exportação. O mesmo não ocorre com as contribuições (PIS/Cofins, CSLL, Cide), que ficam integralmente com a União – o que, aliás, explica a preferência histórica do governo federal por essa espécie tributária desde a Constituição de 1988.

Assim, de cada R$ 1 arrecadado a mais de IR, apenas cerca de R$ 0,50 chegam de fato ao caixa do Tesouro; a outra metade é transferida aos entes subnacionais, que a gastam. E, como vimos, parte do que resta com a União é ainda capturada pelas vinculações de saúde e educação, cujo gasto é, em larga medida, executado também pelos governos regionais. Como boa parte das medidas arrecadatórias dos últimos anos incidiu justamente sobre o IR, o imposto mais repartido de todos, o efeito líquido sobre o resultado primário da União foi bem menor do que o efeito bruto sugere – ao passo que o impulso fiscal na ponta regional foi ampliado. Um ajuste centrado em receitas com impostos, em um arranjo federativo como o nosso, é, por construção, um ajuste que descentraliza.

Em outras palavras, o esforço de arrecadação do governo federal dos últimos anos foi, em parte relevante, capturado pela repartição federativa, sem que a receita líquida (que é a que importa para o cumprimento das metas) tenha crescido na mesma proporção.

A figura abaixo resume muito bem esse fenômeno, ao apresentar a evolução do montante total de transferências do governo federal para os governos regionais, considerando repartição de receitas e despesas. Como pode ser notado, ele passou de 6,2% do PIB na média 2006-19 para quase 8% do PIB de 2022 em diante.

Considerações finais

O que os dados mostram, em suma, é que a mudança de regime dos gastos primários brasileiros ocorrida após a pandemia é, essencialmente, um fenômeno associado aos governos regionais – e que boa parte daquilo que se atribui à União, quando se olha a estatística do RTN, é na verdade descentralização fiscal em curso, via transferências e repartição de receitas. Isso tem implicações tanto para o diagnóstico quanto para a agenda de reformas.

No diagnóstico, é preciso que o debate fiscal incorpore de forma mais sistemática o conceito de governo geral e o recorte por esfera de governo das Contas Nacionais, sob pena de se cobrar da União uma consolidação que, sozinha, ela não tem como entregar.  

Na agenda de reformas, o ponto central é federativo: sem alguma forma de coordenação do impulso fiscal agregado – seja via regulamentação do Conselho de Gestão Fiscal, seja via regras gasto e de resultado primário aplicáveis também aos entes subnacionais, seja ainda via mecanismos de estabilização que induzam a poupança da parcela transitória das receitas, como fundos de estabilização vinculados aos royalties do petróleo –, a tendência é que os episódios de bonança de receita continuem se convertendo em despesas permanentes, com a conta sendo eventualmente apresentada à União.