Esse artigo apresenta os dados extraídos para análise e projeção de despesas em educação e saúde para parametrizar as projeções fiscais de médio prazo apresentado pelo CPFO/IBRE. Nesse sentido, serão apresentados os dados com destaque à evolução do percentual de despesa efetivamente pago em comparação ao piso constitucional, além da abertura por grupo de natureza de despesa, e a evolução recente das sub funções que apresentam maior nível de desembolso. No final, são apresentadas as premissas utilizadas para projeção.

Mínimos Constitucionais para a Educação[1]

As despesas com Manutenção e Desenvolvimento da Educação (MDE) possuem piso constitucional de 18% da Receita Líquida de Impostos (RLI), segundo o Art. 212 da CF. A partir da análise da série histórica de despesas com MDE, verifica-se que a execução foi sempre relativamente superior ao limite mínimo, como pode se verificar na Figura 1. De 2023 para 2024, verifica-se um salto no limite mínimo: de R$ 66 bilhões para R$ 108 bilhões^[2].

Figura 1: Evolução das despesas totais em educação (à esquerda – valores em bilhões de reais, à direita – percentual do limite executado pelo limite mínimo)

Fonte: Relatório Resumido de Execução Orçamentária - União. Elaboração dos autores. Os valores em execução são inferiores ao apresentado devido ao desconto da Complementação ao Fundeb.

Para fins de apuração do limite, considera-se despesas de MDE (educação básica, ensino superior, ensino profissional não integrado ao ensino regular, dentre outras) e 30% da Complementação ao Fundeb para apuração da despesa em educação.

Ao se avaliar as despesas por grupo de natureza, conforme apresentado na Tabela 1, percebe-se que boa parte das despesas em educação (53% do total) são registradas em “outras despesas correntes”. Além disso, mais de 40% da despesa em educação da União representa gastos com pessoal e encargos sociais.

Tabela 1: Despesa em educação por grupo de natureza de despesa – ano de 2024, critério de caixa

Fonte: Siga Brasil. Elaboração dos autores.

Em relação aos R$ 75,64 bilhões de outras despesas correntes, verifica-se que boa parte da conta é destinada para a Complementação ao Fundeb, com quase R$ 49 bilhões para o ano de 2024. Dos R$ 26 bilhões restantes, destacam-se os gastos: (i) para ensino superior, com R$ 10 bilhões (sendo R$ 4 bilhões para funcionamento de Instituições Federais de Ensino Superior e mais de R$ 3 bilhões para concessão de bolsas); (ii) R$ 2,2 bilhões para ensino profissional; e (iii) quase R$ 7 bilhões para educação básica, dos quais R$ 2 bilhões são destinados para produção e distribuição de livros didáticos. Dos R$ 62,47 bilhões em despesas com pessoal e encargos sociais, R$ 27,67 bilhões é destinado ao ensino superior, enquanto R$ 12,6 bilhões para ensino profissional e R$ 12,1 bilhões para assistência hospitalar e ambulatorial. Há ainda R$ 8,9 bilhões para o custeio do regime de previdência dos servidores públicos federais.

Quanto à Complementação da União ao Fundeb, a partir do art. 60 da EC 108/2023, considera-se um percentual de desembolso sobre o Fundo, que contempla especialmente o somatório de contribuição estadual e municipal que decorre de suas arrecadações regionais. Este percentual cresce anualmente até 2026. Iniciou-se com 10% em 2020, 12% em 2021, 15% em 2022, 17% em 2023, 19% em 2024, 21% para este ano de 2025 e, finalmente, 23% para o ano de 2026, percentual que se torna fixo a partir de então.

Na Figura 2, é possível verificar a evolução das principais despesas em educação registradas por subfunção. Em 2018, 36,83% das despesas em educação representaram gastos com ensino superior. Essa proporção caiu e, no ano de 2024 chegou a 27,41%[3]. Por outro lado, houve um crescimento das despesas com transferências para educação básica, resultante da elevação da contribuição da União via Complementação ao Fundeb, que se observa a partir de 2020.

Despesas com ensino profissional estiveram mais ou menos estáveis com patamar próximo a 11% nos últimos anos. Em seguida, aparece assistência hospitalar e ambulatorial (especialmente, referente aos hospitais universitários) com patamar próximo a 10%, estacionado ao longo dos anos. As demais despesas tais como educação básica e encargos especiais possuem peso menor.

Figura 2: Evolução das Principais Despesas em Educação por Subfunção em percentual da despesa total

Fonte: Siga Brasil. Elaboração dos autores.

Por fim, na Figura 3, verifica-se que as despesas com pessoal em educação caíram ao longo dos anos em relação à despesa com MDE e em percentual da RLI, mas se mantiveram em nível praticamente constante nos últimos anos com respeito a despesa total com pessoal. Trata-se de um indicativo que essas despesas possuem variação semelhante, de modo que a despesa com pessoal em educação fica estável em torno de 18,6% da despesa total com pessoal. Além disso, indica-se que a expansão dessas despesas tem sido pouco intensiva em prestação de serviços diretos e mais relacionada a transferências para a educação básica.

Figura 3: Evolução de indicadores da despesa com pessoal em educação

Fonte: Siga Brasil. Elaboração dos autores.

Mínimos Constitucionais para a Saúde[4]

As despesas com Ações e Serviços Públicos de Saúde (ASPS) possuem piso constitucional de 15% da Receita Corrente Líquida (RCL). A apuração desse limite é feita a partir das seguintes sub funções: atenção básica, assistência hospitalar e ambulatorial, suporte profilático e terapêutico, vigilância sanitária e vigilância epidemiológica. A partir da análise da série histórica da despesa em percentual da RCL, verifica-se que o limite apurado é sempre próximo ao piso, com exceção do período pandêmico.

Figura 4: Evolução das despesas totais em saúde (à esquerda – valores em bilhões de reais, à direita – percentual do limite executado pelo limite mínimo)

Fonte: Relatório Resumido de Execução Orçamentária - União. Elaboração dos autores. Nota: Os valores apresentados de execução são superiores por diferença apresentada entre RREO e Siga Brasil.

Da Tabela 2 abaixo, verifica-se que boa parte das despesas em saúde são classificadas em “Outras Despesas Correntes”, tanto para as de origem de proposta do Executivo, quanto aquelas que possuem origem em emendas. Investimentos representam apenas 2,11% e as despesas com Pessoal e Encargos Sociais são 3,61% em 2024.

Tabela 2: Despesa em saúde por grupo de natureza de despesa – ano de 2024, critério de caixa

Fonte: Siga Brasil. Elaboração dos autores.

No caso das despesas com pessoal na área da Saúde, observa-se na Figura 5 que os valores permanecem praticamente constantes em termos nominais, com queda real. Assim, avalia-se um crescimento médio anual de 2%, a partir da análise do histórico recente, marcado pela predominância de servidores inativos e ausência de recomposição de quadros.

Figura 5: Evolução de indicadores da despesa com pessoal em saúde (eixo esquerdo representa o % da despesa total com saúde, eixo direito em % da RCL)

Fonte: Siga Brasil. Elaboração dos autores

Adicionalmente, dos R$ 212 bilhões pagos em 2024, R$ 22,9 bilhões foram provenientes de emendas parlamentares[5] e R$ 12 bilhões são voltados a Assistência Hospital e Ambulatorial, em que mais de 90% dessa despesa tem como ação o incremento temporário ao custeio dos serviços. O mesmo ocorre para a sub função da Atenção Básica. Outras despesas de saúde com origem em emendas podem ser visualizadas na Tabela 3.

Pela Figura 6, verifica-se que mais de 40% das despesas em saúde são voltadas a assistência hospitalar e ambulatorial, com 23% para atenção básica. Somados, estes gastos representam mais de 63% destinados para atenção primária e procedimentos de média ou alta complexidade.

Tabela 3: Despesas em saúde com origem em emendas para o ano de 2024, critério de caixa

Fonte: Siga Brasil. Elaboração dos autores.

Figura 6: Evolução das despesas por subfunção em percentual da despesa total

Fonte: Siga Brasil. Elaboração dos autores.

Projeção de despesa em saúde e educação no modelo de médio prazo

No modelo de projeção fiscal de médio prazo elaborado pelo CPFO/IBRE[6], algumas hipóteses foram adotadas com base nos dados apresentados acima.

Para as despesas com saúde, considera-se aplicação do piso constitucional de 15%. Para evitar dupla contagem, esse valor é deduzido pelas despesas com pessoal, investimentos e emendas parlamentares que são modelados à parte. Neste caso, a partir desta avaliação, adota-se as despesas com pessoal em saúde com base no RARDP do terceiro semestre com reajuste de 50% da inflação, medido pelo IPCA; aproximando-se da taxa de variação encontrada na série histórica. Com respeito aos investimentos, considera-se que 11,17% do piso de investimento correspondente a desembolsos voltados para a saúde, com base na avaliação da série histórica, montante que representa R$ 8,2 bilhões para 2025. Por fim, são descontadas as transferências de emendas[7], em que 50% são destinados para despesas em saúde.

Em relação à Educação, aplica-se metodologia semelhante, com base na série histórica extraída, de modo que as despesas em educação coincidam com o piso de 18% da RLI – fato que ocorreu pela primeira vez em 2024, mas que tende a ser mantido para os próximos anos. São descontadas as despesas com pessoal e investimentos que são modeladas de forma separada. Neste caso, verifica-se que as despesas com pessoal e encargos sociais são crescentes e acompanham a inflação, de modo que se considere a estimativa da STN dos reajustes concedidos com inflação acrescida de 1%. Também são excluídos os desembolsos correspondentes a investimentos, que correspondem a uma média de 9,65% do piso de investimentos, conforme verificado em série histórica analisada.

Para conhecer o modelo de projeções fiscais de médio prazo, acesse aqui.