O debate em torno da regulamentação da reforma tributária e, em particular, a proposta de um teto para a alíquota de imposto seletivo sobre os refrigerantes e bebidas açucaradas, expõe como a captura de parcela majoritária de nossos parlamentares por lobbies de setores econômicos acaba por subverter princípios técnicos norteadores do design de um sistema tributário justo e eficiente.

Antes de expor as máculas desses lobbies sobre o novo modelo tributário instituído pela EC 132, faz-se necessário pontuar que a chamada seletividade é um conceito amplo, cuja aplicação em política tributária tem sido revisada nas últimas décadas a luz de pesquisas empíricas.

Originalmente, inclusive na Constituição brasileira, a previsão de seletividade na tributação do consumo esteve associada à chamada essencialidade dos bens e serviços. Ou seja, entendia-se que as alíquotas de um imposto sobre consumo deveriam ser maiores para bens supérfluos e menores para os “essenciais”. Tal modulação teria o objetivo de amenizar a regressividade inerente à tributação do consumo, favorecendo as pessoas com menor poder contributivo.

Na prática, porém, as pesquisas empíricas em âmbito internacional mostram que a seletividade foi subvertida, na medida em que a calibragem de alíquotas não atende efetivamente ao princípio da “essencialidade”, sendo muitas vezes influenciada por outros fatores e interesses econômicos. No Brasil, inclusive, nossos estudos mostram que a alíquota efetiva média paga pelas classes mais baixas é ligeiramente superior àquela paga pelos mais ricos, o que constituiu elemento de diagnóstico fundamental para que tenhamos defendido na reforma tributária um modelo de IVA o mais uniforme possível, com inclusão de um mecanismo de devolução personalizada (cash-back) para atenuar a regressividade.

Além disso, o próprio critério da essencialidade é altamente subjetivo, como também podemos constatar pelas pesquisas de orçamento familiar do IBGE, ao verificarmos que certos bens considerados supérfluos (como perfumaria) apresentam maior peso relativo na cesta de consumo das pessoas mais pobres.

Dessa forma, a aplicação da seletividade com base na “essencialidade” tem se demonstrado absolutamente ineficiente. Em contrapartida, as pesquisas econômicas mostram que a seletividade ganha relevância quando aplicada sobre bens e serviços geradores de externalidades negativas sobre o meio-ambiente e a saúde pública, como é o caso das bebidas açucaradas, combustíveis fósseis, etc...

Nesse caso, a tributação pode e deve cumprir com o objetivo de desincentivar o consumo desses bens, cabendo à autoridade tributária autonomia para dosar a tributação de acordo com o que revelem os estudos de caso.

Diante desse quadro e destas evidências, qual tem sido o posicionamento do nosso Congresso Nacional ao tratar da “seletividade”?

Na regulamentação do IBS/CBS, como é sabido, por pressão de diferentes lobbies econômicos, foi mantido um rol muito amplo de alíquotas reduzidas e tratamentos favorecidos, alguns inclusive sem qualquer base no princípio da “essencialidade”, como no caso dos clubes de futebol. Por outro lado, na regulamentação do imposto seletivo, aplicável a bens prejudiciais à saúde e ao meio ambiente, estamos assistindo novamente a submissão de um grupo de parlamentares aos interesses dos setores econômicos ao tentarem aprovar um teto de – pasmem! – apenas 2% para a alíquota dos refrigerantes.

É vergonhoso que se proponha um teto de 2% para um imposto cuja função extrafiscal é inibir o consumo de bens prejudiciais à saúde. Ainda mais num contexto em que, como mostra recente estudo de Gedeão Locks e Larissa Laks[1], os benefícios da Zona Franca de Manaus para o setor de refrigerantes foram ampliados pela reforma tributária e devem somar R$ 3,1 bilhões anuais, o equivalente a uma alíquota de 8% sobre sua produção.

Tal fato – associado à tentativa de limitar a alíquota do imposto seletivo a 2% – atenta contra o princípio da seletividade, na medida em que impede que os refrigerantes tenham sua tributação ampliada e até mesmo equalizada ao padrão do futuro IVA, com uma alíquota de 28%.

Não faz qualquer sentido o Congresso querer castrar a função extrafiscal atribuída ao imposto seletivo fixando um teto que mantém a tributação efetiva dos refrigerantes abaixo do padrão geral das bebidas. E abaixo também da carga atual, que – diferentemente do alegado pelos lobistas do setor – supera o patamar de 30%, mesmo com os benefícios fiscais das maiores empresas.

Basta fazer uma conta simples, que considere as alíquotas atuais de ICMS, que variam de 17% a 25% dependendo do estado e até mais 13% de PIS/COFINS e 2,6% de IPI. Se os parlamentares possuem alguma dúvida sobre esses números, que solicitem informações à Receita Federal e às secretarias de fazenda ao invés de aderirem à narrativa viesada dos fabricantes de refrigerantes.

Outro falso argumento levantado pelos lobistas do meio jurídico é de que um imposto seletivo maior do que o teto de 2% que defendem supostamente implicaria neutralizar os benefícios da Zona Franca de Manaus, contrariando a previsão constitucional de que o diferencial competitivo da região deveria ser mantido pela reforma tributária.

Tal interpretação está equivocada por inúmeras razões. Em primeiro lugar, confunde-se o benefício em si para a Zona Franca (o incentivo para produzir o xarope de refrigerante na região amazônica) com a tributação do consumo final. O fato de se impor um imposto seletivo maior sobre refrigerantes não anulará o incentivo para que o xarope continue sendo produzido no Amazonas ao invés de outros estados.

Em segundo lugar, tal análise desconhece o fato de que a regulamentação da reforma tributária ampliou os benefícios fiscais para a fabricação de bens na ZFM e que isso sim viola o texto da emenda constitucional, que previa “manutenção” e não “ampliação” do diferencial competitivo, como demonstram Locks e Laks.

O texto de regulamentação aprovado pela Câmara, por exemplo, previa que o crédito presumido do IBS sobre insumos da ZFM (90% sobre alíquota de 18%) fosse mantido igual ao crédito presumido atual do ICMS (90% sobre alíquota interestadual de 12%), via aplicação de um redutor de 2/3 (=12/18). Já o texto final aprovado pelo Senado, após mudança feita pelo senador amazonense Eduardo Braga, retirou esse redutor, fazendo com que – na prática – o benefício fiscal da Zona Franca fique maior sob o novo modelo tributário.

Então, se há violação da Constituição, esta se dá por meio de dispositivos que contrariam a EC 132 ao ampliar os benefícios da ZFM e não por estabelecer um imposto seletivo que – na prática – neutralize a redução da carga tributária final dos refrigerantes, cumprindo com a função extrafiscal prevista constitucionalmente, que é de gravar mais os bens cujo consumo geram efeitos prejudiciais à saúde e ao meio-ambiente.

Por fim, é necessário esclarecer que, ao contrário do alegado pelos críticos, a imposição de um tributo seletivo sobre refrigerantes não tem objetivo arrecadatório. O fato de que o governo federal deverá compensar estados e municípios por eventual redução na receita de imposto seletivo (vis-a-vis o IPI atual) não tem qualquer relação com o presente debate. Bastando lembrar que cada ponto porcentual de imposto seletivo sobre a produção de refrigerantes representa tão somente R$ 400 milhões, demonstrando que mesmo uma alíquota de 8% ou 10% teria baixa relevância como variável de ajuste fiscal.

Em resumo, muitas concessões (mais do que o razoável) foram já feitas para viabilizar politicamente a aprovação da reforma tributária, sendo necessário agora frear por definitivo a ação dos lobbies, cobrando responsabilidade dos agentes políticos e responsabilizando-os pelas possíveis ineficiências geradas pelos excessos e exceções.