Esta nota técnica tem por objetivo contribuir com o debate sobre o aperfeiçoamento  da proposta de minirreforma do imposto de renda (PL 1.087/2025) apresentada recentemente pelo governo ao Congresso, destacando os riscos advindos da eventual aprovação de emendas parlamentares que enfraqueçam o potencial corretivo (e arrecadatório) das mudanças ao cometer um erro conceitual elementar – e, ao mesmo tempo, perigoso – de confundir o porte das empresas com a capacidade contributiva dos seus donos ou acionistas.

Este é o caso, por exemplo, das propostas de ajuste apresentadas pela liderança do PP, tanto ao ampliar o limite de sujeição ao “imposto mínimo” (de R$ 600 mil para R$ 1,8 milhão de renda anual) e reduzir as alíquotas mínimas exigidas das pessoas de altíssima renda, quanto ao sugerir que tal flexibilização seja compensada com aumento da alíquota de CSLL dos grandes bancos. Tudo pretensamente motivado pelo desejo de proteger os “pequenos” empresários de qualquer ônus pela mudança.

Como demonstraremos adiante, as emendas do PP não só beneficiam um grupo reduzido de empresários muito ricos do Simples, que representam no máximo 0,64% das empresas desse regime de tributação, como – se aprovadas – também reduziriam significativamente o valor adicional de imposto a ser pago pelos milionários atingidos pelo “imposto mínimo, com repercussões negativas tanto para o objetivo de resgatar a progressividade do IR quanto de obter uma fonte compensatória de receita para a desoneração dos assalariados de menor renda.

Em contrapartida, a elevação da CSLL dos grandes bancos não será suficiente para cobrir a perda de receita, poderá encarecer o custo da tomada de crédito por consumidores e empresas que efetivamente investem na produção de bens e serviços e, caso seja transferida para os acionistas dos bancos, afetará indistintamente o pequeno investidor e o banqueiro. Isto tornaria a medida contraproducente sob o ponto de vista de seus supostos objetivos, de proteger os “pequenos” e proporcionar mais progressividade.

Equívoco semelhante já foi cometido anteriormente durante a tramitação do PL 2337/2021, que previa a retomada da tributação sobre dividendos, quando a Câmara dos Deputados aprovou – com apoio de amplo espectro partidário, da direita à esquerda – um substitutivo que, a pretexto de também poupar os “pequenos empresários e empreendedores”, mantinha a isenção para sócios de empresas que faturassem até R$ 4,8 milhões anuais.

Além de representar um enorme risco sistêmico, ao estimular que empresários fragmentassem artificialmente seus CNPJ’s para se manterem isentos do IR sobre dividendos, tal isenção agravaria a violação ao princípio da equidade. Isso porque permitiria que pessoas físicas de alto poder aquisitivo se mantivessem subtributadas simplesmente por serem donas de empresas consideradas formalmente de pequeno porte. Ao mesmo tempo em que os pequenos investidores de empresas de maior porte passariam a ter seus dividendos tributados.

Os princípios elementares da boa tributação recomendam que a política tributária procure ser o mais neutra possível sobre a decisão organizacional das empresas, como ao mesmo tempo proporcione um tratamento às pessoas físicas baseado no princípio da equidade do ponto de vista vertical e horizontal. Ou seja, quem ganha mais deve pagar proporcionalmente mais imposto, assim como pessoas com igual capacidade contributiva devem ser tratadas de forma similar, independentemente de serem assalariados ou empresários, de serem acionistas de empresas pequenas ou grandes.

Infelizmente esses princípios são violados no Brasil com a multiplicidade de isenções e tratamentos diferenciados que existem, tanto ao nível da tributação das rendas pessoais quanto corporativas. O resultado é um modelo que, ao invés de efetivamente contribuir para o empreendedorismo, na prática cria brechas que estimulam práticas de planejamento tributário que permitem aos super ricos pagar pouco imposto. Isso está bem demonstrado em recente estudo publicado pelo IPEA, no qual verificamos que – mesmo quando consideramos a tributação sobre o lucro das empresas como sendo paga por seus acionistas – a alíquota efetiva média ao qual os milionários estão submetidos no Brasil fica abaixo de 15%.[1]

No caso concreto da proposta de minirreforma do imposto de renda apresentada recentemente pelo governo, essas distorções seriam amenizadas com a imposição de um imposto mínimo de 10% para pessoas que ganham acima de R$ 1,2 milhão anuais. Para tornar mais claro ao leitor, apresentamos o gráfico abaixo, no qual comparamos as estimativas para a atual alíquota efetiva média de tributação por faixa de renda com aquela que vigoraria a partir da mudança proposta. Neste primeiro gráfico, o foco é exclusivo sobre o imposto que incide sobre a renda no nível pessoal. Mais adiante, o foco será ampliado para uma análise que integra a tributação da renda nos níveis pessoal e corporativo (IRPF + IRPJ/CSLL).

Atualmente, como se vê, a alíquota efetiva cresce até atingir cerca de 13%, num nível de renda de aproximadamente R$ 22 mil mensais e então começa a cair, despencando para 4,7%, para pessoas que recebem R$ 4,3 milhões mensais. Com a minirreforma proposta pelo governo, as rendas superiores a R$ 100 mil mensais (R$ 1,2 milhão anuais) estariam sujeitas a um mínimo de 10%. Ou seja, continuaria ainda havendo uma diferença em relação aos 13%, mas de menor dimensão e, a princípio, justificável quando consideramos na conta a tributação sobre o lucro da empresa.

O gráfico seguinte fornece justamente uma perspectiva mais ampla que busca analisar a tributação da renda de forma integrada entre os níveis pessoal e corporativo. Para tanto, refizemos os cálculos imputando às pessoas físicas o imposto que teria incidido sobre o lucro das empresas a partir das alíquotas efetivas de IRPJ/CSLL estimadas pela RFB, conforme detalhado no estudo do IPEA citado anteriormente. Sob a hipótese extrema de que 100% do IRPJ/CSLL tenha incidido de fato sobre os dividendos dos acionistas, quando somamos este ônus ao imposto pago no nível pessoal, verificamos que a estimativa de alíquota efetiva média chega a um máximo de 14,2% entre declarantes que hoje ganham cerca de R$ 42 mil mensais e depois cai para um patamar de apenas 13% nas rendas mais altas (linha azul).

Com a imposição do “imposto mínimo”, e também somando a tributação efetiva de IRPJ/CSLL potencialmente transferida aos acionistas, a alíquota efetiva (linha vermelha) cresce para algo em torno de 16% ou 17% para as maiores rendas, restabelecendo um mínimo de progressividade no topo da pirâmide.

Note-se que, embora seja formalmente aplicável a partir dos R$ 600 mil anuais de renda, o “imposto mínimo” não afeta a maior parte das pessoas que ganham menos de R$ 900 mil. Seja porque a alíquota mínima nessa faixa de renda é inferior a 5%, seja porque as pessoas nesse intervalo de renda já pagam mais do que o mínimo.

Mas e no universo das empresas do Simples, será que isso se repete? A fim de responder a essa pergunta, procedemos uma análise dos dados das declarações das pessoas que receberam algum valor positivo de dividendos de empresas desse regime simplificado em 2022. De acordo com a Receita Federal, cerca de 2,2 milhões de pessoas declararam ter recebido algum valor de dividendos do Simples no referido ano, e os dados sobre sua renda estão detalhados na planilha BRX do arquivo completo de dados disponibilizado pela RFB em sua webpage. 

Como a tabela BRX ordena todos declarantes do IRPF por ordem crescente de dividendos do Simples recebidos, conseguimos isolar os empresários desse regime a partir do centil 95 do universo total dos declarantes, resultando nos dados apresentados na tabela 1. A partir dela, estimamos que 46,9 mil empresários do Simples têm renda de dividendos superior a R$ 600 mil anuais e também estariam sujeitos a eventualmente pagar um valor adicional pela regra do “imposto mínimo”.

Note-se que, comparado ao universo de 7,3 milhões de empresas do Simples, essas 46,9 mil pessoas representam no máximo 0,64% do total, já que muitas destas empresas possuem mais de um sócio-proprietário. E esse grupo de “milionários”,  controladores de empresas supostamente de “pequeno porte”, concentra cerca de 23% dos R$ 222 bilhões de lucros distribuídos no âmbito desse regime tributário, de acordo com os valores declarados em 2023 (ano-base de 2022).

Pela proposta do governo, essa minoria estaria submetida a um complemento de tributação porque hoje, segundo os dados da RFB, está pagando uma alíquota efetiva média de apenas 1,4% sobre sua renda total (ou aproximadamente 7% quando consideramos a tributação que pagaram sobre o lucro de suas empresas, que normalmente é muito inferior aos 24%-34% de alíquota nominal de IRPJ/CSLL).

Por outro lado, ao considerarmos um cenário de redução de 50% na distribuição de dividendos em reação à nova tributação, verificamos que o número de empresários do Simples potencialmente atingidos cairia para 15,4 mil pessoas (vide tabela 2). Ou seja, estamos falando de nada mais do que 0,21% do total de empresários do Simples, ou 0,7% daqueles que hoje declaram IRPF.

Além de serem minoria, os atingidos pagam hoje, em média, metade da carga tributária estimada para o conjunto dos empresários do Simples que declaram IRPF – 2,2% ante a média total de 4,3%, como pode-se ver abaixo.

Diante dessa realidade, cabe agora simularmos o que aconteceria se colocássemos em prática as propostas do PP. Embora o partido não tenha ainda divulgado em detalhes suas emendas, a apresentação feita à imprensa indica três mudanças que merecem ser analisadas com cuidado:

1. Ampliação da faixa de renda sujeita à tributação adicional (elevação do limite de R$ 50 mil para R$ 150 mil mensais);
2. A tributação inicia-se com alíquota de 4% e aumenta progressivamente até atingir 15% para rendimentos anuais superiores a R$ 1 bilhão, faixa em que a alíquota se torna fixa.
3. Majoração em 5% da Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL), aplicada exclusivamente a instituições financeiras com lucro líquido anual superior a R$ 1 bilhão (abrangendo os 16 maiores bancos do país).

Começando pelas duas primeiras mudanças sugeridas, relacionadas ao “imposto mínimo”, é importante ressaltar que a proposta do PP não só liberaria de eventual tributação adicional os milionários com renda entre R$ 1,2 milhão e R$ 1,8 milhão anuais, como também diminuiria significativamente a cobrança sobre aquelas que ganham mais do que esse limite devido à baixíssima alíquota inicial de 4%, que cresceria lentamente até chegar em 15% somente a partir das rendas iguais ou superiores a R$ 1 bilhão anuais.

Isso fica mais claro quando observamos o gráfico abaixo, em que comparamos – para distintos níveis de renda – as alíquotas de “imposto mínimo” da proposta do governo (10% a partir de R$ 1,2 milhão) com as da proposta do PP (progressão linear de 4% a 15% entre R$ 1,8 milhão e R$ 1 bilhão). A despeito de uma suposta “progressividade”, o que se vê é que essa proposta implica alíquotas abaixo dos 10% até o nível de R$ 546 milhões anuais de renda, acima do qual estimamos existir apenas duas ou três dezenas de declarantes de IRPF no Brasil.

Para simular o impacto desta mudança proposta pelo PP, recorremos aos dados divulgados pela RFB em nota técnica enviada ao Congresso, na qual são apresentadas as estimativas detalhadas de impacto fiscal, por faixa de renda, do “imposto mínimo” proposto pelo governo.[2] E estes dados estão replicados na tabela 3, junto com algumas estimativas próprias.[3]

Como se pode ver, as estimativas da RFB são de que 141 mil pessoas estariam sendo atingidas pelo “imposto mínimo” pela versão original do PL 1.087. E esse universo de pessoas atingidas representa, segundo nossas estimativas, cerca de 40% do total de declarantes que ganham acima de R$ 600 mil.

Note-se que, entre R$ 600 mil e R$ 1,2 milhão, intervalo no qual a alíquota do “imposto mínimo” cresce de 0% a 10% (média de 5,2%), os atingidos somam 63 mil pessoas ou 27% dos declarantes dessa faixa de renda. Já acima de R$ 1,2 milhão, teríamos 78 mil atingidos, que representam 55% dos declarantes nessa faixa de renda. Ou seja, mesmo entre os ditos “milionários”, há um contingente expressivo de pessoas que não seriam afetadas pela tributação adicional por já pagarem um montante de imposto de renda superior ao mínimo de 10%.

A questão que passamos a analisar a seguir é:  o que ocorreria se a alíquota inicial do “imposto mínimo” fosse reduzida para 4% a partir do R$ 1,8 milhão de renda anual, conforme proposto pelo PP?

Em primeiro lugar, as 93 mil pessoas que estão abaixo do nível de renda de R$ 1,8 milhão anuais (e pagam menos de 10% de IR) deixariam de ser taxadas, restando um universo potencial de contribuintes formado pelas 48 mil pessoas que ganham acima desse patamar. Mas parte dessas pessoas também poderiam deixar de sofrer tributação adicional na medida em que, para a ampla maioria delas, a alíquota de imposto mínimo seria muito baixa (entre 4% e 4,2% até R$ 20 milhões de renda anual), mas é impossível estimar exatamente quantas efetivamente escaparão de qualquer taxação, uma vez que não temos dados individualizados sobre quanto exatamente cada uma delas está pagando de IR atualmente.

O que sabemos, pelos dados da tabela 3, é que essas 48 mil pessoas com renda superior a R$ 1,8 milhão anuais pagam hoje, em média, apenas 2,8% de IR, mas o nível de tributação desse grupo pode variar de 0% a 9,9% (pois quem já paga 10% ou mais não estaria sendo atingido). Ou seja, na prática devem existir mais pessoas (ou pessoas de mais renda) pagando entre 0% e 5% do que entre 5% e 9,9% para que a média de tributação do grupo fique em 2,8%. Considerando tal distribuição, podemos esperar que entre 15% e 20% dessas 48 mil pessoas talvez escapem da taxação adicional, ao ter sua alíquota mínima reduzida para algo entre 4% e 4,2%, mas uma estimativa acurada sobre isso exigiria mais dados.[4]

De qualquer forma, independentemente do número exato de milionários que escapariam do “imposto mínimo”, o fato mais importante a ser destacado é que, para mais de 99% deles, a taxação adicional seria significativamente menor com a implementação da proposta do PP pois sua alíquota cairia de 10% para 4,7% em média (tabela 4).

Para estimar o impacto fiscal dessa mudança, devemos voltar à base de dados da tabela 3 e substituir o percentual de “imposto mínimo” de 10% pelas alíquotas progressivas (de 4% a 15%). Feito isso, podemos verificar pela tabela 4 que a grande maioria dos milionários estariam sujeitos a alíquotas bastante baixas e, devido a isso, a receita potencial despencaria de R$ 25,8 bilhões anuais (na proposta do governo) para cerca R$ 5,3 bilhões (na proposta do PP).

Por outro lado, apenas 13 pessoas identificadas na tabela 4 com renda superior a R$ 500 milhões estariam sujeitas a um “imposto mínimo" igual ou superior a 10% e, portanto, acabariam pagando mais pela proposta do PP do que pela do governo.[5]

Além desse problema de natureza fiscal, a proposta do PP para o “imposto mínimo” também peca por anular o potencial corretivo da minirreforma sobre o nível de progressividade do IR, na medida em que o pequeno adicional de tributação cobrado dos milionários brasileiros seria absolutamente insuficiente para lhes colocar, em média, num nível de tributação próximo dos 10% ou 13% pagos atualmente pela classe média alta brasileira, conforme vimos anteriormente.

Por fim, alguns breves comentários sobre a proposta do PP de elevação da CSLL para um grupo reduzido de bancos que apresentem lucro líquido superior a R$ 1 bilhão. A princípio, tal medida poderia propiciar um ganho fiscal anual de no máximo R$ 6 bilhões, que não seria suficiente por si só para compensar os ajustes no “imposto mínimo”, mas este não é o principal problema da medida.

Em primeiro lugar, a ideia de elevar a CSLL está na contramão das mudanças promovidas pela maioria das economias desenvolvidas e das recomendações da literatura econômica internacional, que apontam, em geral, no sentido de reduzir a tributação sobre o lucro das empresas e ampliar a tributação sobre as rendas das pessoas físicas (como a de dividendos). E duas razões fundamentais explicam tal orientação: 1) a progressividade tributária depende da tributação das pessoas físicas com base em sua capacidade contributiva, que não pode ser diferenciada quando tributamos o lucro da empresa; 2) a tributação sobre o lucro das empresas pode frequentemente ser transferida para os consumidores ou trabalhadores do setor.

Isso significa que, quando se propõe aumentar a tributação sobre o lucro dos bancos, há um grande risco de que esse ônus seja transferido para o tomador de crédito – trabalhadores e empresários empreendedores, que dependem de capital de giro para manter seus negócios. Esse risco é ainda mais relevante no Brasil, em que as instituições financeiras já pagam uma alíquota mais elevada de CSLL (16% ou 21% ao invés do padrão de 9%). E, na melhor das hipóteses, caso este ônus fosse totalmente absorvido pelos acionistas, ele atingiria igualmente a pessoa física do banqueiro controlador e os milhares de pequenos investidores que adquiriram ações para fins de formação de poupança para suas aposentadorias.

Logo, embora a medida tenha sido pensada para atingir os banqueiros (e, particularmente, os das maiores instituições financeiras), na prática ela tende a afetar tanto tomadores de crédito quanto pequenos investidores de todas as faixas de renda. Isso demonstra, mais uma vez, como é equivocado pensar na aplicação do princípio da progressividade a partir da lógica do porte das empresas, do tamanho de seus lucros e/ou do seu faturamento.

O respeito à equidade horizontal e vertical (tratar os iguais como iguais e os desiguais como desiguais na medida das suas desigualdades) exige atenção e foco prioritário na pessoa física. É a capacidade contributiva de cada pessoa que deve servir de referência para a tributação da renda, pouco importando a origem da sua renda ou se o CPF é de um assalariado, empresário ou investidor.

Por outro lado, no nível corporativo, devemos tentar reduzir (e não ampliar) as diferenças de tratamento que fazem com que hoje, na prática, as alíquotas efetivas de IRPJ/CSLL das empresas sejam tão distintas, variando de 6%-11% em média nos regimes simplificados a 22%-31% no regime de lucro real. Se essas assimetrias não forem amenizadas, teremos pouco espaço fiscal para reduzir a alíquota nominal de IRPJ/CSLL, mesmo que simultaneamente voltemos a tributar os dividendos.

Dessa forma, se o Congresso deseja deixar sua marca na minirreforma do IR, que o faça de modo positivo e responsável, seguindo os bons princípios da tributação e as melhores tendências internacionais modernas.